Responsabilidad Extracontractual del Estado por el Hecho del Legislador

Autor: María del Pilar Osorio Sánchez

¿Qué es el daño antijurídico?

Se entiende como "daño" toda lesión a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico.

Ahora, será "daño antijurídico", no aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado, sino el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo, razón por la cual se reputa indemnizable.

¿Qué es la actuación legislativa?

Son aquellas actividades que al ser desplegadas por el legislador en ejercicio de las funciones otorgadas por Constitución, pueden vulnerar principios y valores constitucionales, entre ellos, el principio de igualdad, causando agravios injustificados a ciertos grupos de ciudadanos y configurándose una violación del artículo 90 de la Constitución Política, razón por la cual surge la obligación para el Estado de reparar los daños antijurídicos que le sean imputables, sin distinguir el origen de las lesiones.

¿Qué es la omisión legislativa?

Consiste en "dejar de actuar o hacer algo", pero en materia jurídico-constitucional se entiende como "no hacer aquello a lo que, de forma concreta, se está constitucionalmente obligado".

Puede ser absoluta cuando no existe actuación, esto es, falta cualquier norma aplicativa del precepto constitucional; o relativa cuando existe una actuación defectuosa, es decir, una actuación parcial que disciplina sólo alguna de las relaciones y no otras análogas, con la consiguiente lesión del principio de igualdad.

¿Qué aspectos comprende la expresión "hecho del legislador"?

De conformidad con la revisión jurisprudencial del Consejo de Estado, se evidencia que la expresión "hecho del legislador" comprende no sólo la ley en sentido formal, entendida esta como las normas que expide el Congreso de la República, sino cualquier acto normativo regulatorio como los decretos con fuerza de ley, resolución, ordenanza, entre otros, que devienen de la función reguladora del Estado como tal, y que permiten la declaratoria de responsabilidad por los daños antijurídicos que se ocasionen .

¿Cuál es la disposición constitucional que permite declarar la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que se ocasionen por la acción u omisión del legislador?

La responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo, se encuentra expresamente contemplada en el artículo 90 de la Constitución Política, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional, tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución.

¿Cuál es el medio de control que permite la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que se ocasionen por la acción u omisión del legislador?

En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, consagra la Reparación Directa como medio de control para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado cuando la causa sea, entre otros, un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble.

Lo anterior, en concordancia con la línea jurisprudencial que ha venido planteando el Consejo de Estado, permite establecer que la reparación directa es la vía judicial procedente para reclamar la reparación de los daños antijurídicos imputables al Estado por las actuaciones del legislador, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública.

¿Cuáles son los presupuestos que permiten la configuración de la responsabilidad del Estado por la actuación del legislador?

• Que el derecho a solicitar resarcimiento de los daños se derive de una competencia atribuida al órgano que representa a la rama legislativa del poder público, que para nuestro caso corresponde al Congreso de la República, Corporación que se encarga no sólo de proferir las leyes, sino que tiene otras atribuciones, las cuales en su ejercicio pueden llegar a ocasionar daños antijurídicos, como es la "delegación" de las funciones por parte del legislativo a otra autoridad pública.

En este evento responde el primero, pues no se aplicarían los parámetros de la delegación, ya que la competencia que se pretende delegar ya ha sido encomendada por el pueblo al momento de elegir a sus representantes, y si bien dicha atribución se encuentra entregada a otra autoridad, los daños que se causen con dicho revestimiento son imputables al legislativo, pues este puede o no concederlas y, por ende, siempre tiene el control sobre la actividad legislativa, siendo por esa posición responsable de los daños antijurídicos que se causen con dicha función, sea él o no quien cree la norma jurídica. Aplica una única excepción, y es en los eventos de declaratoria de los estados de excepción, conforme lo disponen los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política.


• Que con una actuación u omisión del órgano legislativo se cree un daño antijurídico a los particulares, es decir, se imponga una carga superior a la que el sujeto debe soportar. En el caso particular de las normas jurídicas, no interesa si estas son inconstitucionales o acordes con la Carta Política, o si no existe norma (omisión legislativa absoluta), o si existe pero esta se encuentra incompleta (omisión legislativa relativa).


• Que dé aplicabilidad de una norma que haya sido declarada inconstitucional. En este caso, no es la inconstitucionalidad de la norma jurídica, sino el daño que esto genere, lo que se le imputa al Estado por su función legislativa.


• En aquellos casos donde el órgano legislativo ejerce control político, sólo responderá patrimonialmente en la medida en que dicha actuación sea permisiva ante una eventual acción u omisión dañosa contra los asociados. En este caso, el órgano legislativo responde solidariamente junto con la autoridad con la que fue permisivo en el ejercicio del control político.


• En relación con los actos legislativos reformatorios de la Constitución y en los cuales el Congreso actúe con función constituyente, este deberá responder si con dicha actuación vulnera derechos y si dicho desconocimiento genera daños antijurídicos.

¿Cómo se obtiene la declaratoria de responsabilidad del Estado?

De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial en Colombia, se ha considerado que para que exista responsabilidad extracontractual del Estado se requiere de la ocurrencia de un daño que afecte la integridad física, moral o patrimonial de una persona, la actuación de un sujeto y la existencia de un nexo causal que permita imputar, es decir, atribuir el daño a la conducta del sujeto demandado.

¿Cuándo se obtiene el resarcimiento excepcional a través de sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos?

Hemos mencionado en el curso del presente artículo, que la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador corresponde al Estado, no obstante, y de manera excepcional, la Corte Constitucional mediante la técnica de modular los efectos temporales de sus decisiones, le ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, al darle eficacia retroactiva a sus sentencias, como ejemplo de ello, tenemos la sentencia C-149 de 1993, en el cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6 de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad, la Corte Constitucional encontró que al declararse inconstitucional la norma, debía ordenar la devolución a los particulares de las sumas de dinero ilegítimamente percibidas por el Estado, lo cual no se hizo a título de reparación como tal, pues es una labor que no es propia del juez constitucional, sino como resarcimiento de los perjuicios causados por la ley que recién contrariaba la Constitución.

En un sentido contrario a lo anterior, si refiriéramos la reparación del daño antijurídico como tal, aunque el juez constitucional module los efectos del fallo de manera retroactiva, el ciudadano podría reclamar la reparación de los perjuicios atendiendo al deber de reparar que le asiste al legislador con ocasión a la falla en el servicio de este, que surge desde el momento de la expedición de la ley, lo que trae como consecuencia que el daño sea imputable, no a quien ejecutó el recaudo, sino a quien creó la situación, que en el presente caso fue el legislador.

¿A partir de qué momento se ocasiona el daño antijurídico cuando nos encontramos frente a una norma internacional de aplicación inmediata en Colombia?

Cuando se trate de una norma internacional de aplicación directa o Self-executing, el daño se ocasiona desde su incorporación al derecho interno colombiano, como ejemplo de ello, una disposición que deja sin efectos determinado arancel. Otro ejemplo, puede ser el perjuicio que puede causarse cuando, si bien se trata de una norma que no requiere desarrollo legislativo alguno, su vigencia está sometida al cumplimiento de un plazo o condición.

En los casos de encontrarnos frente a una norma convencional o non-self-executing, el perjuicio se causará desde el momento de la adopción del respectivo texto normativo de derecho interno, trátese de una ley, decreto, resolución o circular. En este evento, el denominado "hecho del legislador" se convierte en un acto jurídico complejo, toda vez que comprenderá tanto la norma convencional como la de ejecución; además, que al momento de demandar, la legitimación en la causa por pasiva recaerá no sólo sobre el Congreso y la Presidencia de la República, sino sobre otras autoridades administrativas con facultades regulatorias.

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